Orçamento Impositivo X Autorizativo

Qual natureza jurídica do orçamento público?

Natureza Jurídica – o que a doutrina clássica traz sobre a natureza jurídica do orçamento? Temos três posicionamentos. (Atenção: atente-se ao fato de que é uma classificação da doutrina clássica, não quer dizer, necessariamente, que a doutrina moderna pensa dessa forma).

Correntes:

1. León Duguit – León entende que o orçamento, quanto às despesas, seriam somente um ato administrativo; com relação às receitas, ele entende que a natureza jurídica do orçamento é de lei.

2. Gaston Jéze – entende que a natureza jurídica do orçamento é um ato-condição. Ato condição porque não seria necessariamente natureza de lei. Para Gaston, os gastos e receitas públicas já estariam previamente previstos em lei, então o orçamento em si seria apenas um ato-condição. 

3. Brasil – o posicionamento da doutrina clássica no Brasil é de que o orçamento público é uma lei formal. => IMPORTANTE.

A doutrina clássica brasileira quer dizer com isso que o orçamento público possui um caráter autorizativo e não impositivo. O que significa isso? Apesar de constar esse gasto público no orçamento, o gestor não é obrigado a gasta-lo. O orçamento apenas autoriza, não impõe que o gasto seja feito. O orçamento impositivo impõe, não há margem de discricionariedade para o gestor.

Então, resumindo, de acordo com a doutrina clássica brasileira o orçamento é lei em sentido formal e meramente autorizativo.

Com o advento nas novas emendas constitucionais, entre elas a EC 86/15, EC 100/19, EC 105/19 houve uma mudança no sentido de que o orçamento não seria mais meramente autorizativo, mas, sim, impositivo. Os doutrinadores estão caminhando nessa linha de pensamento da natureza jurídica do orçamento, de que o orçamento começa a tomar contornos de orçamento impositivo.

Analisemos abaixo as emendas constitucionais.

Emenda Constitucional 86 de 2015 – traz a possibilidade de emendas parlamentares individuais impositivas isso quer dizer que as emendas individuais dos parlamentares são impositivas e não mais meramente um ato autorizativo.

Atenção redobrada às partes que estão em destaque de amarelo.

CRFB, art. 166, § 11. É obrigatória a execução orçamentária e financeira das programações a que se refere o § 9º deste artigo, em montante correspondente a 1,2% (um inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício anterior, conforme os critérios para a execução equitativa da programação definidos na lei complementar prevista no § 9º do art. 165.         (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015)

Emenda Constitucional 100 de 2019 – criada a emenda de bancada parlamentar, dessa forma não só as emendas individuais dos parlamentares, mas também as emendas de sua bancada são impositivas.

CRFB, art. 166, § 12. A garantia de execução de que trata o § 11 deste artigo aplica-se também às programações incluídas por todas as emendas de iniciativa de bancada de parlamentares de Estado ou do Distrito Federal, no montante de até 1% (um por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício anterior.         (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019)         (Produção de efeito) (Vide) (Vide)

Emenda Constitucional 105 de 2019 – aqui há referência às emendas parlamentares impositivas. Portanto, nesse ponto, o parlamentar já pode encaminhar diretamente ao ente federado beneficiado a sua emenda. Então, vai ser um envio direto por meio de uma celebração de um conveio ou instrumento congênere.

art. 166, § 2°, I – § 2º Na transferência especial a que se refere o inciso I do caput deste artigo, os recursos:        (Incluído pela Emenda Constitucional nº 105, de 2019)

I – serão repassados diretamente ao ente federado beneficiado, independentemente de celebração de convênio ou de instrumento congênere;        (Incluído pela Emenda Constitucional nº 105, de 2019)

Então, galera, tomem muito cuidado com as emendas e a forma que elas são cobradas em prova. Perceba que a doutrina clássica traz que o orçamento é uma lei em sentido formal autorizativa, mas com essas novas emendas os doutrinadores começam a esclarecer que estamos passando para o orçamento impositivo.

Releitura do orçamento impositivo – art. 165, § 10. A administração tem o dever de executar as programações orçamentárias, adotando os meios e as medidas necessárias, com o propósito de garantir a efetiva entrega de bens e serviços à sociedade.

§ 10. A administração tem o dever de executar as programações orçamentárias, adotando os meios e as medidas necessários, com o propósito de garantir a efetiva entrega de bens e serviços à sociedade.         (Incluído pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019) (Produção de efeito)

É esse § 10° um dos principais dispositivos que sustenta a tese do orçamento impositivo.

Panorama Jurisprudencial sobre a natureza jurídica do orçamento – a jurisprudência apor décadas defendeu que o orçamento é lei em sentido formal autorizativa. Entanto, tivemos uma mudança na jurisprudência com o informativo 657 – STF, ADI 4.663 foi o primeiro passo da jurisprudência para reconhecer o caráter impositivo do orçamento.

Julgado Importante!!!

O Plenário iniciou julgamento de referendo em medida cautelar em ação direta de inconstitucionalidade proposta, pelo Governador do Estado de Rondônia, contra os artigos 3º, XIII e XVII; 12, §§ 1º ao 4º; 15, caput; e 22, caput e parágrafo único, da Lei 2.507/2011, daquele ente da federação, objetos de emenda ao projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO estadual. O Min. Luiz Fux, relator, propôs o deferimento parcial da medida liminar para suspender a eficácia dos artigos 3º, XVII, e 22, parágrafo único, ambos do aludido diploma. Inicialmente, assentou que a LDO seria passível de controle abstrato de constitucionalidade, bem como que o sistema orçamentário inaugurado pela CF/88 estabeleceria o convívio harmonioso do plano plurianual, da LDO e da lei orçamentária anual. Nesse contexto, a função constitucional da LDO consistiria precipuamente em orientar a elaboração da lei orçamentária anual, a compreender as metas e prioridades da Administração, assim consideradas as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, as alterações na legislação tributária, entre outras. Aduziu que a separação de poderes estaria incólume à luz do art. 3º, XIII, da LDO em comento (“XIII – Garantir um Poder Legislativo forte e integrado com a sociedade que representa, com foco no exercício da cidadania através da conscientização do Povo de Rondônia”), porquanto preceito de conteúdo exclusivamente retórico, a ressaltar a centralidade do Poder Legislativo na moderna democracia representativa.

ADI 4663 Referendo-MC/RO, rel. Min. Luiz Fux, 7.3.2012. (ADI-4663)

Controle de constitucionalidade das leis orçamentárias – nem um primeiro momento a jurisprudência entendia que não era possível o controle de constitucionalidade das leis orçamentários, isso porque eram leis meramente formais e meramente autorizativas. Em um segundo momento, a partir de 2003, com a ADI 2.925, houve uma mudança de entendimento, passou-se a considerar possível o controle de constitucionalidade das leis orçamentárias. Posteriormente, com as ADIs 4048 e 4049 ficou-se sedimentado a possibilidade de controle de constitucionalidade com relação ás leis orçamentárias