Resumo Esquematizado Direito Financeiro

Orçamento Público – Natureza Jurídica do Orçamento

O orçamento é lei em sentido formal e apenas prevê receitas e autoriza despesas. Essa previsão e autorização funciona como um teto de gastos. O fato de o orçamento não criar gastos, mas apenas os autorizar, o orçamento público também é chamado de orçamento autorizativo e não impositivo. Assim, o Poder Público não é obrigado a realizar os gastos previstos na referida lei. [1]

Com a Emenda Constitucional 86/15, previu-se no art. 166, § 9°, CF, que 1,2% do orçamento poderá ser utilizado para emendas parlamentares, sendo que desses 1,2%, 0,6% deve ser para emendas relacionadas aos serviços de saúde.

§ 9º As emendas individuais ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas no limite de 1,2% (um inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente líquida prevista no projeto encaminhado pelo Poder Executivo, sendo que a metade deste percentual será destinada a ações e serviços públicos de saúde.         (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015)

Ressalta-se que esse orçamento de emendas é impositivo (§ 11 do mesmo dispositivo), assim, o poder executivo é obrigado a realizar essas despesas, caso a emenda seja feita.

§ 11. É obrigatória a execução orçamentária e financeira das programações a que se refere o § 9º deste artigo, em montante correspondente a 1,2% (um inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício anterior, conforme os critérios para a execução equitativa da programação definidos na lei complementar prevista no § 9º do art. 165.         (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015)

1.       ATENÇÂO!!! EC 100/2019 trouxe a emenda de bancada. Vejamos:

A EC 100/2019 alterou os arts. 165 (acrescentou o inciso III do § 9°, acrescentou o § 10 e modificou o § 12) e 166 (modificou os §§ 13 14, revogou o § 15, modificou os §§ 16, 17 e 18, acrescentou o §§ 19 e 20) da Constituição Federal para tornar obrigatória a execução da programação orçamentária proveniente de emendas de bancada de parlamentares de Estado ou do Distrito Federal. A referida EC também é chamada de emenda do orçamento impositivo.

Breve resumo sobre o assunto:

Em regra, a simples previsão de uma despesa na lei orçamentária não gera direito subjetivo a ser assegurado por via judicial (REXT 75.908-PR) porque o orçamento é meramente autorizativo no que tange às despesas. Entretanto, há despesas que são impositivas, ou seja, o Poder Executivo é obrigado a liberar o recurso naquele caso específico (1,2%, sendo que 0,6% deve ser para a saúde – EC 86/2015; emendas parlamentares de bancada com a EC 100/2019), como prevê o art. 166, § 11, CF/88.  Entretanto, o orçamento impositivo não será executado quando existir: 1. Impedimentos de ordem técnica; 2. Reestimativa da receita e da despesa que resulte no não cumprimento da meta de resultado fiscal estabelecida na lei de diretrizes orçamentárias (LDO), que é o chamado “contingenciamento”. 

Art. 165 (…)  § 9º (…) III – dispor sobre critérios para a execução equitativa, além de procedimentos que serão adotados quando houver impedimentos legais e técnicos, cumprimento de restos a pagar e limitação das programações de caráter obrigatório, para a realização do disposto nos §§ 11 e 12 do art. 166.

§ 10. A administração tem o dever de executar as programações orçamentárias, adotando os meios e as medidas necessários, com o propósito de garantir a efetiva entrega de bens e serviços à sociedade.” (NR)

§ 12. A garantia de execução de que trata o § 11 deste artigo aplica-se também às programações incluídas por todas as emendas de iniciativa de bancada de parlamentares de Estado ou do Distrito Federal, no montante de até 1% (um por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício anterior.

Art. 166 (…)

§ 13. As programações orçamentárias previstas nos §§ 11 e 12 deste artigo não serão de execução obrigatória nos casos dos impedimentos de ordem técnica.

Art. 166 (…)

§ 14. Para fins de cumprimento do disposto nos §§ 11 e 12 deste artigo, os órgãos de execução deverão observar, nos termos da lei de diretrizes orçamentárias, cronograma para análise e verificação de eventuais impedimentos das programações e demais procedimentos necessários à viabilização da execução dos respectivos montantes.

Art. 166 (…)

§ 16. Quando a transferência obrigatória da União para a execução da programação prevista nos §§ 11 e 12 deste artigo for destinada a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios, independerá da adimplência do ente federativo destinatário e não integrará a base de cálculo da receita corrente líquida para fins de aplicação dos limites de despesa de pessoal de que trata o caput do art. 169.

Art. 166 (…)

§ 17. Os restos a pagar provenientes das programações orçamentárias previstas nos §§ 11 e 12 poderão ser considerados para fins de cumprimento da execução financeira até o limite de 0,6% (seis décimos por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício anterior, para as programações das emendas individuais, e até o limite de 0,5% (cinco décimos por cento), para as programações das emendas de iniciativa de bancada de parlamentares de Estado ou do Distrito Federal.

Art. 166 (…)

§ 18. Se for verificado que a reestimativa da receita e da despesa poderá resultar no não cumprimento da meta de resultado fiscal estabelecida na lei de diretrizes orçamentárias, os montantes previstos nos §§ 11 e 12 deste artigo poderão ser reduzidos em até a mesma proporção da limitação incidente sobre o conjunto das demais despesas discricionárias.

Atenção!! O § 19 foi incluído, entretanto sua redação é a mesma no antigo § 18.

§ 19. Considera-se equitativa a execução das programações de caráter obrigatório que observe critérios objetivos e imparciais e que atenda de forma igualitária e impessoal às emendas apresentadas, independentemente da autoria.

Novo § incluído:

§ 20. As programações de que trata o § 12 deste artigo, quando versarem sobre o início de investimentos com duração de mais de 1 (um) exercício financeiro ou cuja execução já tenha sido iniciada, deverão ser objeto de emenda pela mesma bancada estadual, a cada exercício, até a conclusão da obra ou do empreendimento.” (NR)

• Jurisprudência:

• Info. 938 do STF: LC federal deve fixar os valores mínimos a serem aplicados anualmente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios em ações e serviços públicos de saúde, não podendo norma de Constituição estadual ou lei orgânica prever esses percentuais.

A LC federal 141/2012 fixa os valores mínimos a serem aplicados anualmente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios em ações e serviços públicos de saúde.

O art. 11 desta Lei estabelece que as Constituições dos Estados ou as Leis Orgânicas dos Municípios podem fixar valores mais altos do que o previsto na LC 141/2012 de repasses em prol da saúde.

O STF julgou inconstitucional esse art. 11 da LC 141/2012 porque, segundo o art. 198, § 3º, I, da CF/88, os percentuais mínimos que os Estados, DF e Municípios são obrigados a aplicar na saúde devem estar previstos em lei complementar federal editada pelo Congresso Nacional, não podendo isso ser delegado para os Estados/DF e Municípios.

Além disso, o STF afirmou que são inconstitucionais normas da Constituição Estadual que prevejam percentuais de aplicação mínima na saúde em patamares diferentes daquele fixado pela Lei complementar federal.

STF. Plenário. ADI 5897/SC, Rel. Min. Luz Fux, julgado em 24/4/2019 (Info 938).[2]

[1] LEITE, Harrison. Manual de Direito Financeiro. 5º Ed. Editora JusPODIVM.

[2] Disponível em: CAVALCANTE, Márcio André Lopes. LC federal deve fixar os valores mínimos a serem aplicados anualmente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios em ações e serviços públicos de saúde, não podendo norma de Constituição estadual ou lei orgânica prever esses percentuais. Buscador Dizer o Direito, Manaus. Disponível em: <https://www.buscadordizerodireito.com.br/jurisprudencia/detalhes/92cf3f7ef90630755b955924254e6ec4>. Acesso em: 03/04/2020